社会保障体系建设如何加强
主持人 赵姗
十九大报告提出，加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。社会保障体系，是民生的保护网。未来，全面建成多层次社会保障体系，应在哪些方面着力？养老保险覆盖全民，有哪些困难要解决？
嘉宾
何文炯 浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、中国社会保障学会副会长
王 桥 中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员
高庆波 中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员
社会保障深化改革的主要任务是扩大资源并优化配置
中国经济时报：十九大报告提出，要“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”。这一目标该如何理解？应在哪些方面着力？
何文炯：十九大报告提出，新时代我国社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我认为，这一判断完全适合于社会保障领域。事实上，随着人民生活水平提高、风险意识增强，风险保障需求增加，但风险保障服务供给不足。而且，人民群众对于基本风险保障公平性的预期也不断提高。与此同时，承担国民基本风险保障职责的社会保障，资源不足且配置不合理。这是新时代主要矛盾在社会保障领域的表现。据此，社会保障深化改革的主要任务是要扩大资源并优化配置。具体地说，一是基于系统的风险分析，把握社会成员的基本风险保障需求，完善社会保障项目体系，形成缜密的兜底网络，并有效覆盖全体国民。二是按照权责清晰的原则，明确政府、用人单位、个人、家庭的职责和社会保障各项制度的定位，在健全基本保障的基础上，发展补充性保障，形成多层次风险保障体系。同时，厘清中央和地方各级政府社会保障职责，妥善处理历史债务，建立地区间社会保障利益平衡和协调机制。三是按照保障适度的原则，优化制度设计，健全社会保险基金长期平衡机制，恪守“保基本”原则，增强制度的公平性和可持续性。四是按照精准、高效、便捷的原则，建设更加有效的社会保障管理服务体系，以有限的资源为社会成员提供良好的社会保障服务。
王桥：从历史上看，1962年—1972年是中国前所未有的人口生育高峰期，这也就预示着中国最严重的人口老龄化冲击波将在未来4年内来临。也就是说到2020年，中国将呈现“人类历史上人口老龄化的最大浪潮”。在十九大会议上，民政部阐述的数据显示，截至2016年年末，中国60岁及以上老年人口已达到23086万人，老龄化水平达16.7%，同比增长4.0%。其中65岁及以上人口有15003万人，占总人口的10.8%。预测到2040年，中国老年人口将达3.97亿，相当于德国、法国、英国、意大利、日本五个国家的人口总和。2050年将达4.8亿，每年将净增600万—800万老年人口，自党的十八大以后，中国在“边富边老”的状态下进入老龄化社会。
如何实现“全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”，这是摆在我们面前的一项重大民生工程，这里单就从养老问题进行探讨。
从2012年到2016年，老年人口从1.94亿增长到了近2.31亿，而老年人所占总人口的比重也从14.3%增长到了16.7%，增长速度不可谓不快。2016年享受高龄补贴的老年人有2355.4万人，比上年增长了9.3%；享受护理补贴的老年人有40.5万人，比上年增长了52.8%；享受养老服务补贴的老年人有282.9万人，比上年增长了9.7%。与世界人口老龄化相比，中国的人口老龄化具有老龄人口规模大、老龄化速度较快、高龄老年人口急剧增长、老龄化超前于现代化、城乡分布不均衡等特点。中国的人口老龄化与高龄化、失能化、空巢化、少子化“四化并发”，加大了应对人口老龄化的难度。
在构建多层次养老保障体系与对策方面，建议如下。
一是完善养老法规政策。发展居家照护服务，离不开政府的重视和大力支持。政府要把发展居家养老服务列入经济社会发展规划中，制定法规政策，积极推动居家养老照护服务。政府可以采取各项优惠政策，酌情减免专业从事居家养老照护服务机构的各项税费，鼓励和支持社会办老年服务机构的发展，其可享受与公办老年服务机构同等的扶持政策和优惠政策，等等。政府必须加强政策法规的支持力度，从宏观环境上为老年群体居家养老服务的开展创造一个良好的社会环境。
二是引入市场机制集资。养老服务要有一定的财政资金作为保障，资金来源主要是政府财政。无论哪个国家，公共财政都是有限度的，要引入市场机制筹集、弥补缺乏的资金。政府可以在财政支出上设立专项资金支出；企业在创造利润的同时，也必须承担社会责任，充分发挥资本优势，向社会捐助，支援老人居家养老照护服务的发展。政府、企事业单位、个人和组织参与，提供强有力的财政支持。
三是构建社区服务网络系统。要协助老人进行自我探索，协调好与子女、朋友、邻里的关系，扩展社会支持网络。开展“一帮一”“心理辅导”“疾病护理”“临终关怀”等活动，给予老年人身心关怀和精神上的慰藉。特别要关注弱势群体中的弱势，即老年人中的高龄、残疾、特困老人，对其给予更多的辅导和帮助。广泛组织、推动义工和志愿者服务活动，使其能够结合老人的需求和实际生活状况开展活动，从身体和心理等多个层面上帮助老人。
四是专业化服务队伍的建设。伴随着老年人对照护服务需求的日益增长，社会对于提供老年专业服务人才的需求量也在逐步增长，服务人员自身知识文化素质的高低决定着老人的养老质量。因此，专业人员要具备养老、照护、医疗、心理学等方面的专业知识和技能，经过培训后上岗。
五是提供健康教育与医疗定向服务。建立老年人的社区医生定向咨询体系，方便老年人请定向医生根据自己的身体状况，为自己制定科学的生活作息时间表，按时间表起居，有利于保养身体、克服心理问题。做好慢性病健康教育。看病难使得很多老年人不去就医，身边没有儿女的观察和照顾，有些老年人实际已身患疾病且出现相应症状，但由于不能就诊或不去就诊而耽误了疾病的诊断和治疗。因此，做好全民大健康教育，使老年人具备有关慢性病的常见症状及影响因素等知识。建立家庭医生以及医疗定向服务，保障老年人疾病的预防和治疗。
六是多层次、多样化的照护服务。多层次主要体现在居家养老照护服务的内容上和形式上。既要包括衣食住行医等日常生活照顾，又要包括精神文化等方面的服务。同时可以创立独居老人、空巢老人托管中心，实行全日托制。对于身体健康、行动自如的独居老人、空巢老人来说，到日间照料服务中心接受生活服务和文化娱乐活动；针对行动不便的独居老人、空巢老人、失能失智老人实施上门服务。打造多样化的服务，有利于对老年人提供所需要的服务，进一步提高养老水平。
七是发展多种形式的社会化养老机构，如敬老院、养老院、老年公寓等，并提高这些机构的环境设施和服务功能，以提高老年人的主观幸福感。而老年人对社会化养老机构的要求最集中的是日常生活照护、组织丰富多彩的社会活动。因此，必须着重建立社区服务网络、社区日间照料中心，协助老年人做家务、采购生活用品、一日三餐的提供。建立老年公寓、养老服务机构，接纳生活不能自理的失能或半失能独居、空巢老人。
实现全面覆盖目标、保障参保者晚年经济水平需要多体系协力发展
中国经济时报：养老保险是极受关注的社会保险。十九大报告提出，要“全面实施全民参保计划”。当前，养老保险覆盖全民还有哪些困难？如何解决？
何文炯：现代社会中，社会保险权是每一个国民的基本权益。经过20多年的改革探索，我国社会保险惠及面已经大大扩展，参保人数持续增加。但应该看到，还有部分社会成员没有参加社会保险，尤其是流动性较强的工薪劳动者参保社会保险的比重还很低。2016年年底，面向工薪劳动者的社会保险各项目全国参保人数分别为：职工基本养老保险3.79亿人（含离退休1.01亿人），职工基本医疗保险2.17亿人（含离退休0.78亿人），工伤保险2.19亿人，生育保险1.85亿人，失业保险1.81亿人。这与制度规定的应参保人数还有显著差距。因此，必须全面而有效地实施全民参保计划，采取有效措施，让每一个社会成员依法参加相应的社会保险制度。为此，既要增加动力，又要增加压力。具体地说，一是要优化社会保险制度设计，保持适度的保障待遇，使参保者及其用人单位的缴费负担控制在合理的范围之内，从而增强其参保和缴费自觉性。二是要按照《社会保险法》的规定，要求社会成员尤其是工薪劳动者及其用人单位依法及时参加社会保险，对违法者予以惩罚。这里的关键是，各级政府要增强维护法治和社会公正的自觉性和责任感，统筹社会保险参保、地区经济增长与经济转型升级。
高庆波：我国政府一直高度关注社会保障问题。早在十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，就提出了“建立多层次的社会保障制度，为城乡居民提供同我国国情相适应的社会保障”的目标。在新的统账结合的基本养老保险制度构建之初，其覆盖范围基本等同于城镇国有企业单位员工，随着时间的推移，中国政府一直在扩大社会保障的覆盖范围。2016年，中国政府历年来在社会保险扩大覆盖面方面取得的成绩得到国际社会的高度认可，国际社会保障协会第32届全球大会授予中国政府“社会保障杰出成就奖”。
老年经济收入来源中主要有以下几种形式：一是劳动收入，二是资产性收入，三是转移收入，四是养老金收入。因而，与劳动相关联的养老保险制度其覆盖范围并不等同于养老保障制度的覆盖范围。根据人力资源与社会保障部数据：截至2016年年末，全国参加基本养老保险人数为88777万人。按照第六次全国人口普查数据，2010年16岁以上总人口为10.9亿，剔除掉年满16岁在学与参军人口外，从总量估计，当前制度覆盖已超过应覆盖人口的80%以上，接近90%。养老保险制度距离实现“覆盖”全民的目标已经很近了。
当前养老保险制度由两种不同性质的制度组成，其一为与劳动相关的养老保险制度，其二为主要由财政转移支付支持的城乡居民基本养老保险制度。在这两种制度中，2016年末城乡居民基本养老保险参保人数50847万人，实际领取待遇人数15270万人，该制度在财政的全力支持下更容易实现全面覆盖目标，不过，该制度的保障水平将成为全面覆盖目标下的另一个核心问题。
与劳动关联的职工基本养老保险制度，2016年全国参加城镇职工基本养老保险人数为37930万人，其中参保职工27826万人，参保离退休人员10103万人。从这一数据来看，距离经济活动人口全覆盖还有一定的空间，但2.78亿参保职工这一数据远远超过城镇单位在岗职工数，这意味着剩余的未参保者大量集中于非正规就业部门。这也是基本养老保险实现全面覆盖的主要难点所在。
总的来看，全面覆盖包括三个子目标：覆盖全体劳动者、覆盖全体老年人口与实现基本保障。从实现养老保险目标角度来看，中国政府致力于构建的多层次的保障体系，除了基本养老保险制度以外，还应该发挥作用的包括第二支柱企业年金制度、第三支柱个人商业养老保险制度与覆盖全民的零支柱——国民年金制度，实现全面覆盖目标、保障参保者晚年经济水平需要多体系协力发展。当前城乡居民基本养老保险制度在性质上更为接近国民年金制度，进一步完善该制度是未来实现覆盖全民目标并实现养老保险制度保障功能的可能举措。
在企业年金方面，2016年全国有7.63万户企业建立了企业年金，比上年增长了1.1%。参加职工人数为2325万人，比上年增长了0.4%。年末企业年金基金累计结存11075亿元。无论是从参保企业数量、参保职工人数、基金累计结存金额乃至发展趋势都不容乐观，第三支柱更是尚未真正起步。在人口老龄化背景下，未来养老金制度在接近实现全面覆盖的过程中，老年经济保障将经受更加严峻的考验，真正构建多层次的养老保障体系、实现全面覆盖目标还需要更多的努力。
明确制度定位，恪守“保基本”的原则
中国经济时报：十九大确定了“尽快实现养老保险全国统筹”的目标。全国统筹，对养老保险的可持续发展将起到什么样的作用？
何文炯：基本养老保险制度实行全国统筹，其主要目的是统一和规范基本养老保险制度和政策，使其恢复为真正意义上的国家制度安排，统一国民的基本养老金权益，统一参保者个人和用人单位的缴费负担，从而统一劳动力成本，为全国劳动力市场一体化创造条件。这既是保持社会公平正义的需要，也是社会主义市场经济体制建设的需要。当然，关于基本养老保险全国统筹的理解，学界和业界并不一致。学理上所说的全国统筹，应当是统收统支式的，即全国统一征收基本养老保险费、统一支付基本养老金。至于基本养老保险制度的可持续性，主要依靠制度、深化改革才能实现，关键是明确制度定位，恪守“保基本”的原则。因为只有保基本，才能全覆盖；只有保基本，才能可持续；只有保基本，才能建立起多层次的养老金体系。在此基础上，还要建立健全基本养老保险基金长期平衡机制，这里包括养老金待遇确定与调整机制、养老保险费征缴机制、制度转轨成本及历史债务处理机制、基本养老保险精算报告制度等。
高庆波：实现养老保险全国统筹，是20世纪90年代以来构建的基本养老保险制度的既定目标。在标志着基本养老保险制度确立的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年国发26号）文件中，明确提出了“为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡”。2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》更是明确提出，“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。
由于种种原因，在制度建立至今的20余年间，中国的基本养老保险制度虽然统筹层次从县级逐渐向省级转化，但距离全国统筹仍有较大距离。由此导致养老保险制度高度碎片化，各地缴费标准不同导致的企业负担不均以及参保者养老保险转移接续问题，严重影响了劳动者在不同区域间的流动。从制度财务可持续性角度来看，高度碎片化的养老保险制度还加剧了地区间养老保险收支平衡差距，人口流入省份获得了人口红利，而人口流出省份的财务负担变得更加沉重，养老基金结余越来越集中于少数省份。以2016年为例：年末城镇职工基本养老保险基金累计结存38580亿元，全年征缴收入26768亿元，各级财政补贴基本养老保险基金6511亿元。正因为统筹层次偏低，才使得制度既存在着数额庞大的累计结余，还需要大量的财政补贴。
因而，实现养老保险全国统筹，既可以缓解因人口流动因素造成的区域间养老金收支不平衡现象，又可以终结制度碎片化乱象，更可以真正意义上实现制度构建之初所遵循的“统一性”原则：统一缴费、统一待遇以及统一管理。从宏观角度来看，全国统筹也有利于促进劳动力市场形成，并降低区域间竞争的不公平程度。
加快发展照护服务业，培育规范的照护服务市场
中国经济时报：近年来，照护保障制度建设成为全社会普遍关注的一个热点问题，能否谈谈对这一问题的看法？
何文炯：照护保障是社会保障领域中的一个重要项目，尤其是在人口老龄化背景之下，我们更应重视并加强建设。近年来，有学者提出以社会保险的方式建立照护保险制度，部分地区进行了探索。但照护保险是十分复杂的社会保障项目，目前只有极少数国家以社会保险方式实施照护保险制度，且面临许多十分棘手的问题，可以说，国际上缺乏成熟的经验，因此，我国现阶段不宜大规模推进。事实上，当前的重点是增加照护服务供给，满足持续快速增长的照护服务需求，因此要加快发展照护服务业，培育规范的照护服务市场，尤其是要扩大照护服务队伍，在建设专业化照护服务队伍的同时，通过有效的办法普及照护服务知识和技能，提高家庭成员照护失能老人的能力。从兜底线的思维出发，比较务实的做法是，加快建立失能老人照护补助制度，即以科学、客观、公正的评估为基础，对困难家庭的失能老人提供财政补助，使其有能力购买社会化的照护服务，以保持其基本生活和人格尊严。这种补需方的做法，具有公平性强、运行成本低、效率高等多项优点，能促进照护服务市场的发育。
